网络餐饮服务监管拟出新规 专家：线上线下应无缝对接

　　近日，国家食药监总局公布《网络餐饮服务监督管理办法（征求意见稿）》。意见稿要求，提供网络餐饮服务，必须有实体店铺并取得食品经营许可证。否则，将处最低5万元罚款。违法生产经营的食品货值金额1万元以上的，处货值金额10倍以上20倍以下罚款。 

　　早在2015年8月18日，国家食药监总局曾发布《网络食品经营监督管理办法（征求意见稿）》。较之2015版征求意见稿，2017版征求意见稿对消费者个人信息保护、无理由退货等内容只字未提，在某种程度上减轻了网络餐饮服务者的义务。

　　网络餐饮商家 需有实体店铺

　　作为近几年迅速发展的一项新生事物，外卖送餐业在逐渐发展壮大的背后，商家服务参差不齐的问题成为外卖送餐业遭人诟病的原因之一。有业内人士表示，漏发餐品、商家不提供发票的情况比较普遍；市场监管薄弱，外卖平台、商家的问题曝光频频；网络订餐交易环节复杂、监管难度较大。网络食品交易的虚拟性和跨地域等特点，给消费者权益的保护带来挑战，监管难度大。

　　值得注意的是，对于家庭厨房的安全问题目前还没有办法得到保障。中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员、国家食药监总局高级研修学院博士后肖平辉指出，要入驻传统的外卖平台需要获得相应的许可证，若包装成一个所谓的家庭厨房则免去了获得相应的许可证要求。这样确实给职能部门带来一些监管上的挑战。

　　2017版征求意见稿提出，利用互联网提供餐饮服务的，应当具有实体店铺并依法取得食品经营许可证，按照食品经营许可证载明的主体业态、经营项目从事经营活动，不得超范围经营。 

　　同时，网络餐饮服务第三方平台提供者网上公示的网络餐饮服务提供者店名和地址应当与实际店名和地址一致，公示的门面、大堂、厨房等图片应当与实体店一致；公示的菜品信息、主辅料等应当与实际菜品和所用主辅料一致；公示的图片应当与实际菜品基本一致。 

　　2017版征求意见稿明确，网络食品交易第三方平台提供者应当对餐饮服务提供者的经营行为和服务进行抽查和监测，发现餐饮服务提供者存在违法行为的，应当及时制止并立即报告其所在地县级人民政府食品药品监督管理部门；发现严重违法行为的，应当立即停止提供网络交易平台服务。

　　网络食品交易第三方平台提供者和自办网站的网络餐饮服务提供者应当履行记录义务，如实记录网络订餐的订单信息，包括食品的名称、下单时间、送达时间以及食品流向，信息保存时间不得少于6个月。 

　　据北京市海淀区食药监局食品市场监管科科长贺刚介绍，网络食品第三方交易平台网站发布的信息内容虚假主要表现在三方面：一是网络店铺的字号与工商登记注册的严重不相符。为了吸引消费者的眼球，网络上宣传的名称往往突出食品的名称。二是店内操作间实景照片与实际经营场所不相符。一些经营者为了提升店内的形象，从网络上下载了一些图片掩盖自身店内的脏乱差。三是店铺的实际经营场所与登记注册的场所位置不相符。 

　　自办网站商家 首页公示许可证

　　今年1月初，北京市食药监局对外通报，自2016年12月起，在网络订餐专项治理行动中，北京市食药监局线上线下联动，共取缔线下百度外卖、美团、饿了么等三大订餐平台无证餐饮店铺225家，其中包括部分看似有证，实际上冒用他人许可证件或伪造许可证件的店铺。事实上，无证、无照餐饮单位依旧藏身于网络平台。

　　2017版征求意见稿规定，自办网站的网络餐饮服务提供者应当在其网站首页醒目位置公示其食品经营许可证。食品经营许可等信息发生变更的，网络餐饮服务提供者应当及时在其网站首页进行更新。违反该规定，自办网站的网络餐饮服务提供者未履行相关义务的，由县级以上地方食品药品监督管理部门处5000元以上1万元以下罚款。 

　　贺刚坦言，虽然经过整治，情况有所好转，但是无证餐饮单位还是屡屡被媒体曝光，被食药监管部门查获，并且手段翻新，出现了一个地址多家商家入驻开展线上经营活动，无证餐饮商家购买假照、假证，甚至网络食品第三方交易平台业务人员与无证餐饮单位相互勾结的情况，严重挑战法律的严肃性。食药监管部门经常与网络食品第三方交易平台重复着“猫抓老鼠”的游戏，但是没有从根本上解决问题。 

　　贺刚分析说，其原因包括法律处罚过轻、网络食品第三方交易平台法律意识不强、侥幸心理与观望心理作祟。以网络食品第三方交易平台法律意识不强为例，从公司的总裁到部门经理再到业务员对于食品安全法不重视、不尊重，没有制定出真正改变目前状况的具体措施，外卖平台甚至把无证餐饮单位视为小业态。 

　　外卖送餐人员 素质有待提高

　　食品安全质量及物流配送过程中缺乏监管等问题也是困扰网络订餐发展的一大瓶颈。有业内人士表示，外卖送餐业真正的问题在于线下的部分，外卖行业从业者的素质普遍较低。

　　“当前，我国外卖送餐业存在的主要问题有两方面，第一，从业人员素质较低且进入门槛低；第二，行业运行缺乏有效监管及制度规范。”中研普华研究员曹慧总结道。

　　易观生活服务高级分析师杨旭对此表示，从厂商方面来讲，外卖送餐业存在的问题就是物流的构建，这是一个长期而必须保持的竞争壁垒。目前，外卖送餐人员还是由外卖行业厂商来规范其自身行为。但是，由于目前外卖送餐平台不能负担起那么大的专职人员高峰期使用量，因此他们需要招收大量兼职人员。可想而知，兼职人员在素质上肯定不如专职人员高，在监管上也肯定不如专职人员力度大。

　　“因为社会本身对餐饮从业者要求较低，以及餐饮业本身的环节繁琐，都在影响消费者订外卖所体验到的产品和服务质量。”有业内人士表示，这些问题都不是钱能解决的，需要一步步从底层抓起，不断优化这个行业，这需要决心、细心、耐心和恒心。

　　行业监管 应双管齐下

　　目前，外卖的问题仍然存在，监管部门应该如何去解决这些问题呢？

　　杨旭表示，监管部门应该对厂商有所要求，如果有问题发生，既要从监管的角度出发，也要从厂商平台的规范来走。比如食品安全要求证照齐全，要求每个商家必须要有相关的许可证。以后在线下可能会出台一些关于招聘送餐人员的要求，外卖平台应该完善手续，从源头出发进行规范，会比较好执行。比如，应该完善平台的制度，奖惩分明。还应该有考核标准，而不是一味惩罚，因为惩罚可能也会引起反弹情绪。厂商平台应该考虑结合到其平台的自身情况，有一个更完善合理的制度，和每一个公司激励员工的方式一样，有惩罚也要有奖励。

　　然而，也有人认为平台应该严格惩罚追责。曹慧表示，就目前网络订餐送餐企业暴露的问题来看，强化对网络订餐送餐的责任追究是非常有必要的。使经营者及送餐者明确责任，出现问题严格惩罚追责，才能尽量减少问题的产生，逐渐优化行业运行环境。

　　对此，肖平辉也表示，平台作为第三方，虽然不直接介入生产过程，但是也有义务去管理入网的食品生产经营者，这是一个法定的义务。如果没有做到，监管部门也可以去处罚。

　　“还要加强监管引导。监管部门应当加强对网络订餐经营者的监管及引导，发现其问题及时指出，督促改正，以尽量避免问题最大化。针对送餐人员应当实行资格证监管，在合理的制度范围内，促使其更加专业化。”曹慧补充道。

　　但是，想要更好地解决外卖送餐业的问题，究竟是应该依靠国家监管还是行业自律呢？

　　肖平辉提到食品安全法中的“社会共治”解释道，通过平台去管理是最能体现社会共治的。政府应该去落实更细则的东西，需要一些配套的完善，在完善的过程中平台和政府之间要不断地相互对话，把其中的关系和问题理清楚，这样才会让整个行业更健康地发展。这才是发展外卖的初心。

　　肖平辉表示，按现行法律的设计，平台是管理者和被监管者的合体，这也可解释为食品安全法社会共治原则的体现。网络食品社会共治是必然的，特别是涉及网络食品第三方平台的治理，不能说主要依靠谁去治理。政府和平台都有它的优势和劣势。网络业态的特殊性在于平台上的数据、商家入驻的经营过程政府实际上是不掌握的。政府可以监管，但是交易的过程是虚拟化的，并且交易的数据严格意义上都是不开放的（平台可以以商业秘密为由拒绝政府介入）。监管部门查到哪个线下的商家有问题，直接去其所在的地点进行现场监管，但在网上这个数据是属于相对的不公开的，所以政府是信息不对称的被动方。按道理讲，政府有权力查看数据，但是平台又要保护自己的商业秘密和利益，所以政府退一步，“保全”平台的商业秘密等诉求，但同时给平台一个对价，让平台管理商家，这是一种双赢。所以应该从这个角度全面地理解新业态新选择，找出监管的新思路。

　　外卖送餐业 未必成为监管“下一刀”

　　近年来，外卖送餐业频频出现问题让很多人都觉得，外卖送餐业的规范有可能成为监管部门的“下一刀”，对此，有业内人士并不认同。

　　“我认为外卖送餐问题暂时不会是监管部门的‘下一刀’，因为从去年的‘315’就能看出，监管部门已经意识到外卖平台对餐饮的占比，但食品安全问题才应该是2017年持续关注的问题。”杨旭表示，外卖餐饮问题不仅仅是网络订餐才会出现的，这其实是长期以来线上和线下都存在的问题。所以，由于外卖餐饮厂商初期扩张很快，快速地扩张导致他们对食品质量问题以及监管力度的把控还不够，不可避免会出现一些问题。

　　“网约车和外卖有一点相似，网约车在西方国家叫做共享经济。但是食品和网约车还是有不太一样的地方，至少在中外两个模式上是有区别的。”在肖平辉看来，我国正处于大众创业万众创新的时代，很多小业态愿意通过网络来销售。但是广东不允许小作坊网售，河北就允许小业态网售，这样就有一个冲突。因此，在一些涉及网络食品的关键性问题上，他建议中央出台一个指导性、开放性文件来规范外卖送餐业的发展。对这一行业监管做到有管有放，未必要“下一刀”，或者即便“下一刀”也可以温柔一点。范璐星  综合报道